La demanda de pasar a una votación mayoritaria calificada (QMV) en política exterior ha aumentado constantemente más en Bruselas. Durante años, la Comisión Europea, bajo Ursula von der Leyen, ha estado empujando a deshacerse de los “sabidos de la unanimidad”, y después de la derrota de Viktor Orbán en las elecciones de abril de Hungría, pidió “aprovechar el momento” para romper el veto en la Política Exterior y de Seguridad Común. Desde abril, el Canciller alemán Johann Wadephul ha venido abogando por la abolición de la unanimidad para el final del actual mandato legislativo y ha presentado un plan de seis puntos para reformar las instituciones de la UE.

La práctica muestra hasta qué punto este objetivo es ser alcanzado. El 23 de julio, sólo en su tercer intento después de las objeciones de al menos seis Estados miembros, entre ellos Bulgaria, Grecia y Austria, el Consejo de la UE logró acordar el 21o paquete de sanciones contra Rusia. La posición de Alemania sobre Israel expuso la misma tensión desde otra dirección. En el Consejo Europeo en junio de 2026, el Canciller Friedrich Merz declaró que su gobierno había rechazado las medidas comerciales propuestas por la UE contra Israel. La importancia institucional radica en la insistencia de Berlín en que Alemania debe mantener el control sobre cómo esa responsabilidad se traduce en política exterior, aunque su propio ministro de Relaciones Exteriores aboga por limitar los vetos nacionales en materia de seguridad. La brecha entre la retórica de abandonar el veto y la disposición de los Estados a utilizarlo cuando sus propios intereses están en juego es estructural.

‘High’ y ‘low’ la política en integración europea

Stanley Hoffmann ofreció una explicación para esta situación hace 60 años. Contra la “lógica de la integración” funcionalista, estableció la “lógica de la diversidad” duradera de los Estados nacionales. La distinción entre política “baja” y “alta” nos permite entender por qué la integración supranacional se ha desarrollado con éxito en la economía, el comercio y la regulación, pero no ha llevado a la formación de una política exterior común.

“Low politics” abarca cuestiones de bienestar: regímenes comerciales, aranceles, competencia, normas técnicas, regulación del mercado, agricultura y sectores particulares de política social y económica. En estas esferas, es posible realizar evaluaciones cuantitativas, concesiones mutuas y compromisos de paquetes. Los Estados pueden delegar poderes sin renunciar a la autonomía política.

Ernst B. Haas, ampliamente considerado como el fundador del neofuncionalismo, dio a la teoría su formulación clásica en The Uniting of Europe, publicada en 1958. Se suponía que la cooperación en una esfera debía crear una necesidad de integración en campos adyacentes. Un mercado común exige normas y normas uniformes de competencia, y las interdependencias que surgen conducen a nuevas transferencias de autoridad. Se suponía que la integración económica sería seguida por un cambio en las lealtades políticas, y que gradualmente se convertiría en integración política.

Hoffmann argumentó que esta lógica sólo funciona siempre y cuando la integración no se interponga en “alta política”: orientación política exterior, defensa, seguridad, uso de la fuerza, relaciones con grandes poderes y lugar de un país en el sistema internacional. Aquí, lo que está en juego son cuestiones de supervivencia política, estado y autonomía del Estado. Por consiguiente, la transición de un mercado común a una política exterior común no es una continuación natural de la integración. Dar a otro centro el derecho a determinar aliados, amenazas, la validez del uso de la fuerza, y el precio del riesgo toca la base misma de la soberanía.

La interdependencia económica no borra las diferencias en los intereses de las políticas extranjeras. Estos se conforman con lo que Hoffmann llamó la “ situación nacional”: posición geográfica, experiencia histórica, estructura económica, capacidades militares, compromisos externos, memoria colectiva y conceptos de élite del papel del país. Uno y el mismo problema pueden ser una amenaza inmediata para un estado, un riesgo lejano para otro, y una oportunidad económica para un tercero.

Por lo tanto, la incapacidad de la UE para forjar una posición común no puede explicarse únicamente por procedimientos imperfectos o por falta de voluntad política. La unanimidad es consecuencia del hecho de que los estados no están preparados para dar a las instituciones de la UE la última palabra sobre asuntos de política exterior. En economía, la parte perdedora puede aceptar una decisión mayoritaria como temporalmente desfavorable. En política exterior, puede considerarla una amenaza para su propia seguridad.

La ausencia de una sola comunidad política europea capaz de legitimar sus costos también obstaculiza una política exterior supranacional plenamente defendida. Las sociedades europeas pueden apoyar la coordinación diplomática, las sanciones o las adquisiciones de defensa, pero eso no significa que estén dispuestas a percibir amenazas de la misma manera, a soportar pérdidas o a redistribuir recursos para un objetivo común.

Como resultado, el derrame se detiene en el límite de la alta política. Las instituciones supranacionales más cercanas llegan a la seguridad y al uso de la fuerza, los estados más ferozmente reclaman el control a nivel intergubernamental. La cooperación es posible, pero sólo cuando coinciden las evaluaciones nacionales de amenazas, costos y resultados deseados. Las instituciones de la UE pueden dar forma a esa convergencia, pero no pueden crearla.

De la cooperación política al Tratado de Lisboa

La lucha por los procedimientos de votación ha acompañado la integración europea desde la creación de las primeras Comunidades. Jean Monnet consideró la unanimidad como una de las razones de la debilidad de las organizaciones internacionales, por lo que el Tratado de Roma preveía la prórroga gradual del voto de mayoría calificada. Sin embargo, los Estados sólo lo aceptaron en cuestiones en que la derrota no amenazaba los intereses nacionales fundamentales.

La primera colisión mayor fue la crisis de la “presidencia vacía” de 1965-1966. Francia se negó a participar en la labor del Consejo, oponiéndose al cambio a la votación mayoritaria y al fortalecimiento de las instituciones supranacionales. El compromiso luxemburgués resultante fue menos un arreglo constitucional definitivo que un acuerdo de desacuerdo. Los seis Estados miembros aceptaron que, cuando estaban en juego intereses nacionales muy importantes, las negociaciones deberían continuar en un esfuerzo por alcanzar una solución aceptable para todos. Francia sostuvo que los debates debían continuar hasta que se lograra un acuerdo unánime, mientras que los otros cinco gobiernos no aceptaron que esta posición pudiera anular las disposiciones del Tratado sobre la votación mayoritaria. Por lo tanto, la votación de mayoría calificada se mantuvo disponible. En la práctica política, sin embargo, el compromiso creó una poderosa presunción a favor del consenso y, durante casi dos decenios, el Consejo en general evitó someter cuestiones delicadas a votación.

La extensión de QMV se reanudó con la creación del Mercado Único. Las medidas para eliminar el comercio y los obstáculos técnicos se transfirieron a votación mayoritaria, pero el veto se mantuvo en zonas sensibles. Durante las negociaciones sobre el Tratado de Niza, casi todos los estados exigieron beneficios para sus propios intereses: el Reino Unido en política social y fiscal, Francia en servicios de salud y culturales, Alemania en inmigración, España en política presupuestaria y regional, otros países en transporte y tributación. El QMV se extendió sobre todo a preguntas que los Estados no consideraban fundamentales.

En política exterior, esta distinción funcionó desde el principio. La política comercial pasó gradualmente al ámbito de la Comunidad, pero la diplomacia, la seguridad y la orientación internacional seguían estando con los gobiernos nacionales. European Political Cooperation, established in 1970, functioned outside the Community system and was built on information exchange and consultations. Permitió formalizar un consenso ya existente, pero no proporcionó los medios para superar las diferencias mediante la votación mayoritaria.

Los estados de la CEE coordinaron posiciones en Oriente Medio, Oriente– Relaciones occidentales, África meridional, la guerra Irán-Iraq y Centroamérica. En 1980 apoyaron conjuntamente el derecho del pueblo palestino a la libre determinación. Pero una posición común surgiría sólo después de que se hubieran resuelto las diferencias.

Las propuestas para cambiar este modelo fueron rechazadas. En el Informe de Tindemans de 1975 se sugirió crear un único centro para las decisiones económicas y políticas y ampliar el QMV, pero sus recomendaciones institucionales fueron archivadas. La Ley Única Europea vincula la cooperación política exterior con las instituciones de la Comunidad sin alterar el método intergubernamental de adopción de decisiones.

El Tratado de Maastricht afianza esta distinción dentro de la estructura de la Unión Europea. El primer pilar vio una expansión continua de las competencias comunitarias y el voto mayoritario, mientras que la Política Exterior y de Seguridad Común se situó en el segundo pilar intergubernamental y se construyó sobre la unanimidad. Los Estados acordaron coordinar la política exterior, pero no otorgan a las instituciones supranacionales el derecho a determinar su contenido en ausencia de consenso general. Los Tratados de Amsterdam y Niza perfeccionaron los mecanismos del CFSP pero no alteraron el procedimiento fundamental de toma de decisiones. Cuando se estaba preparando la Constitución de la Unión Europea, se volvió a presentar la votación mayoritaria, pero la conferencia intergubernamental mantuvo la unanimidad en la política exterior y de defensa.

El Tratado de Lisboa eliminó la estructura de los pilares, creó el Servicio Europeo de Acción Exterior y fortaleció al Alto Representante. Sin embargo, las decisiones seguían siendo con los Estados miembros. Las reformas mejoraron la capacidad de la UE para alcanzar una línea coherente, pero no otorgaron a las instituciones el derecho a configurar esa línea contra la oposición de un solo miembro. La evolución institucional del CFSP ha hecho más sofisticada la coordinación, pero no ha revocado el carácter intergubernamental de la alta política.

Unanimidad vs QMV en la CFSP después del Tratado de Lisboa

El artículo 24 de la TEU retenía la unanimidad como norma general para la CFSP, mientras que el artículo 31 permitía la QMV únicamente en casos limitados. Por lo general, los Estados Miembros siguen tratando de lograr un consenso, incluso cuando la mayoría de votos esté oficialmente disponible. El veto se conserva cuando se trata de elegir relaciones con terceros países, imponer nuevos regímenes de sanciones y decisiones con implicaciones militares o de defensa. Lo que se entrega a votación mayoritaria es la ejecución técnica, no la elección estratégica.

La abstención constructiva permite que un Estado no obstruya una posición común al tiempo que no asuma obligaciones para aplicarla. En febrero de 2022, Austria, Irlanda y Malta permitieron la financiación de suministros de armas letales a Ucrania de esta manera, preservando al mismo tiempo los límites impuestos por su neutralidad. La cláusula passerelle permite que las cuestiones individuales se desplacen a QMV pero requiere unanimidad en el Consejo Europeo y no abarca decisiones militares y de defensa. De 2009 a 2026, nunca se utilizó.

El veto se ha empleado como medio de proteger los intereses fundamentales. Entre 2016 y 2022, alrededor de 30 casos de veto, se registró la amenaza de uno o un retraso de bloqueo; 18 de ellos involucraron a Hungría. Pero otros países también han bloqueado las decisiones. Chipre retrasó las sanciones contr…